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新破产法之职工权益保护制度设计评析

郭军

2007-02-09

　　改革的深入，劳动关系市场化，失业等社会保险制度的建立，就业观念的变化，使破产企业职工的安置问题不再是不可逾越的障碍，但劳动债权的清偿仍然是新破产法制订过程中一个深深困扰的问题
　　
　　一、依法破产与政策性破产在实践中的搏弈
　　
　　1986年颁布的《企业破产法（试行）》，首次触及国营企业只生不死的问题。但由于当时经济体制没有改变，劳动关系没有市场化，试行中的破产法面对破产企业职工的权益保护问题几乎无计可施。此时社会保险尚未建立，企业破产必须解决职工安置问题，否则破产无从谈起。直到1999年《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》还明确要求“所有兼并破产和关闭的企业，都要按照国家有关规定，妥善安置职工”。而国家规定安置职工的费用首先来自企业破产时土地使用权的转让所得，不足部分从处置其他破产财产所得中拨付，仍然不足的由政府负担，这是依法破产所无力解决的。结果是政策性破产一定意义上取代了依法破产，虽然试行的破产法为破产制度奠定了实践基础，但是《企业破产法（试行）》的“破产”成为不争的事实。
　　
　　二十年来，《企业破产法（试行）》实施起来困难重重，新《企业破产法》十年磨一剑艰难出鞘，主要原因就是职工的安置以及破产企业所欠职工的工资、社会保险费和经济补偿金即劳动债权的清偿问题。经过十年改革，劳动关系市场化，失业等社会保险制度建立，职工在观念上、心理上和实际承受力上都有了很大提高，职工的安置问题不再是一个不可逾越的障碍，但劳动债权的清偿问题，仍然是新《企业破产法》制定过程中一个深深困扰的问题，也是争议最大的问题。
　　
　　二、《企业破产法》关于担保债权与劳动债权保护的艰难取舍
　　
　　新《企业破产法》制定过程中一种意见认为劳动债权应当在破产财产中优先清偿，特别是在破产企业多数财产都已用于抵押担保的情况下，将劳动债权放在有担保的债权之后实际上难以得到清偿。因为《企业破产法》引入了管理人制度，破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿，并对有担保的债权做了权优先清偿的规定，这势必大大削弱劳动债权得到实际清偿的可能性，即使将其规定为第一顺序清偿也无济于事。因为破产费用成为实际支付的第一顺序，有担保债权因优先受偿成为了第二顺序，劳动债权已经事实上变成了第三顺序。这将会引发社会问题，引起社会的不稳定。
　　
　　另一种意见认为，若劳动债权在有担保的债权之前清偿会使担保权落空，动摇担保制度，危害交易安全，也会使困难企业更难得到贷款。认为不能以《企业破产法》而推翻《担保法》，破坏市场经济秩序，打击社会交易信心，影响经济发展。这样的说法危言耸听，《企业破产法》应当也必须充分地、优先地保护职工合法权益和合理利益。
　　
　　（1）劳动债权优先受偿没有推翻《担保法》，也不会动摇担保制度。劳动债权优先清偿是在物权优先于债权原则下极特殊的例外规定。因为，不是所有的破产企业都欠职工的工资和社会保险费以及经济补偿金。因此物权优先于债权一般不存在问题。即使存在劳动债权，若剩余的破产财产仍足以清偿，物权优先依然不受影响。随着政府执法力度的加大，企业拖欠职工的工资和社会保险费的现象将会越来越少，物权优先于债权的原则更有保证。
　　
　　（2）优先清偿劳动债权不应是权宜之计。劳动债权不仅仅存在于国有老企业，事实上在各类企业走向破产的过程中，都会有无力支付工资、社会保险费情形的阶段，只是这样的时间不会太长。因此，有些国家在肯定优先清偿劳动债权的同时，将其限制在一定时间范围内。而这种情况下数额是有限的，一般不会影响物权的优先。因此，不能说劳动债权只是少数国有企业的历史问题，只应由政策解决，《企业破产法》不必做规定。恰恰相反，必须在法律制度上对此做出规定，哪怕实际上不会发生。
　　
　　（3）优先清偿劳动债权符合国际惯例。国际劳工组织第95号《工资保障公约》规定：当企业倒闭或判决清理时，该企业的工人，在取得工资方面应享有优先债权人的地位。我国海商法也明确规定：船长、船员的工资、其他劳动报酬、船员遣返费用和社会保险费用的给付具有优先权。
　　
　　（4）优先清偿劳动债权不会妨碍经济发展，影响交易安全。相反，这样的规定有利于督促投资者和相关交易人必须关注企业的信用和劳动关系状况，对于已经欠薪和社保费的企业要主动规避风险，慎重交易。这反可以促使企业自律、守法，依法及时、足额支付职工的工资、缴纳社会保险费，从而建立和谐、稳定的劳动关系，使得投资者和相关交易人放心投资残慕灰祝贫煤蜕缁岬娜娣⒄埂?BR>　　（5）优先清偿劳动债权符合以人为本的要求。对破产人的特定财产享有优先权的权利人优先受偿的目的是防范风险谋取利益。这与劳动者通过诚实劳动换取劳动报酬维持生存的动机和意义是明显不同的，与企业为劳动者交纳社会保险费化解其生存风险，在特殊情况下享受社保待遇的性质和作用也是完全不同的。劳动债权不是普通的债权，与投资不同，不是为了获得增值，而是劳动力的一种等价的交换结果。欠薪和拖欠社会保险费本身就是违法的，而欠贷款则属于违约，孰轻孰重是一目了然，孰先孰后清偿也是不难选择的。职工获得工资、社会保险是最基本的生存权、人权。如果说物权优先于债权是为了保证交易安全，促进经济发展，那么生存权、人权优先于一切其他的权利，是为了维护社会的安全，促进人的全面发展。因此，应当对劳动债权优先进行清偿。
　　
　　企业破产受损害最大的是职工。职工工资、社会保险费被拖欠，致使部分职工生活非常困难，严重的已经影响了社会稳定，在企业生存的最后关头，仍然对此不予适当解决是难以理解，也是职工所不能够接受的。企业可以破产但不应让职工破产。
　　
　　《企业破产法（草案）》二次审议稿曾规定：破产财产不足以清偿劳动债权的部分，在享有抵押权、质权、留置权等有优先受偿权人之前优先受偿。这是十分科学、合理的，很遗憾这个意见最后没有被接受。
　　
　　三、《企业破产法》对职工权益保护的积极价值取向和阶段性保护制度
　　
　　应当肯定的是新《企业破产法》对保护破产企业职工的利益给予了足够关注，这在条款中多处得到体现，但主要是在程序的保证，而在最为敏感的、实际的清偿顺序上则采取了切割处理的办法。
　　
　　首先，《企业破产法》第6条规定：人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。这一规定是从广义上讲的，职工的合法权益是十分广泛的，既有程序上的也有实体上的，既有劳动权益也有民主权利。在企业破产过程中包括作为债权人申请企业破产的权利、监督管理人、参加债权人会议、监督重整与和解、享受优先清偿以及追究相关责任人员责任等权利。人民法院对此必须予以保障。
　　
　　其次，依然对职工的安置问题做了间接要求。《企业破产法》第8条规定：债务人向人民法院提出破产申请要提交职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。这实际是一种监督，如果职工安置预案没有或者不合理，人民法院可以据此做出不予受理的决定。
　　
　　再次，《企业破产法》第48条规定：“债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人帐户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼，”被欠工资及社保费等费用的职工无需申报债权即可作为债权人，这是一种特殊保护，这避免了职工因为不知道、不懂得申报或者逾期申报带来的不利后果，而管理人和法院则对此有着更多的关注义务。这条规定也同时明确了“劳动债权”的内容。
　　
　　第四，根据《企业破产法》第59条规定：被欠工资及社保费等费用的职工作为债权人，有权参加债权人会议，享有表决权。
　　
　　第五，《企业破产法》第59条第5款规定：“债权人会议应当有债务人的职工和工会的代表参加，对有关事项发表意见。”这与破产企业是否欠职工工资及社保费等费用无关，也与职工作为劳动债权人参加债权人会议享有的表决权不交叉。这大大增加了职工和工会对破产过程的参与、监督权利。
　　
　　第六，《企业破产法》第67条规定：债权人委员会由债权人会议选任的债权人代表和一名债务人的职工代表或者工会代表组成。这进一步强化了破产企业职工和工会对破产过程的参与和监督权利。
　　
　　第七，《企业破产法》第82条规定：“劳动债权人”参加讨论重整计划草案的债权人会议，并单独作为一个组别进行表决。这使得破产企业在欠职工工资及社保费等费用的前提下，能否重整、重整方案是否合理也要接受职工的监督。
　　
　　第八，《企业破产法》第125条规定：企业董事、监事或者高级管理人员不尽职导致企业破产的，要承担民事责任；第129条规定：管理人不尽职给债权人、债务人或者第三人造成损失的，也要承担赔偿责任。破产企业的企业职工无论是做为债权人，还是第三人，都有权依法向上述责任人要求赔偿。人民法院对此应当予以支持。
　　
　　第九，《企业破产法》第125条规定：“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理”，此类企业的职工据此可以享受到政策性破产的特殊待遇。
　　
　　第十，《企业破产法》第132条对“劳动债权”清偿的问题采取了二元化做法，进行切割处理，即在“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人帐户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第113条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第109条规定的特定财产优先于对该财产享有担保权的权利人受偿”。也就是说，破产法公布前的劳动债权绝对优先受偿，而破产法公布之后的劳动债权则没有这样的优先权了。
　　
　　这一规定看似简单合理，历史问题历史对待，但是实际上存在极大风险。就历史而言，依靠并不一定存在的有担保的财产来解决国有企业历史的欠帐，既不合理也不现实，只是将计划经济时期遗留的应当由国家解决的历史欠帐问题，转移给了不一定存在的、有限的有担保债权上，这比政策性破产的保障系数低得多。若该破产企业没有或者用于担保的财产不足以支付，职工的劳动债权则完全没有保障了。
　　
　　认为加强劳动执法就可以解决劳动债权问题是幼稚的。的确，企业不应拖欠职工工资、社会保险费，政府也应当加大执法力度，使企业不拖欠。但是，这是不可能完成的任务。因为劳动债权实际上包括了三种情况：1、在计划经济时期企业因政策原因而拖欠的；2、在市场经济条件下企业因经营管理或者追求效益最大化，不合理甚至是不合法地拖欠的；3、在市场经济条件下企业因资不抵债而拖欠的。对于第一种情况，只能够通过政策来解决，由国家根据财力分别情况处理；对于第二种情况，的确应通过加大执法力度解决企业的违法、违约问题；对于第三种情况，加大执法力度是不可能解决的，因为企业的破产不是突然死亡，而是一个渐进的过程。在企业经营出现困难到破产之前必然有一个支付不能的阶段，这个阶段不是企业愿意欠，也不是政府强制就可以不欠。对此，劳动债权绝对、无限地在担保债权之前清偿也不完全合理，但适度优先是绝对必须的，如破产前一年或者六个月拖欠职工工资必须绝对优先而且应当是即时清结，同时还应当建立有破产基金进行保障。
　　
　　新《企业破产法》在此问题上的处理是不尽如人意的，不能说破产法前的劳动债权就重要，破产法颁布后的劳动债权就无足轻重。
　　
　　《企业破产法》第113条第3款规定“破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算”，这是首次在法律上对高端和低端劳动者做出差异性的规定，非常值得关注。